中國城市化目前存在的主要問題
??近年來，中國城鎮(zhèn)化進程高速發(fā)展，實現(xiàn)了歷史性跨越。2011年，中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，首次實現(xiàn)城鎮(zhèn)人口超過農(nóng)村人口。對于這個方面的巨大成就應(yīng)該充分肯定，各個方面的總結(jié)分析也不能少。我想更多地談一下這種高速發(fā)展帶來的挑戰(zhàn)和問題，這是我們討論不多的，但卻是必須要正視的。中國近年來城市化的高速發(fā)展，既有其經(jīng)濟社會發(fā)展的客觀需求，也有一些是由于扭曲的激勵機制所造成的。主要觀察到的問題有以下幾個方面：
??一是城市功能定位太高太全。
??目前一個比較普遍的現(xiàn)象是全國很多城市的發(fā)展定位都很高，希望是國際、國內(nèi)或者區(qū)域的中心城市；想承擔的功能太齊全，希望成為經(jīng)濟中心、文化中心、金融中心等。這樣的結(jié)果是從城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口規(guī)模等都在不斷升級提高，需要的投資也越來越多，國際上看到的“城市病”也越來越普遍。
??出現(xiàn)這種高定位攀比現(xiàn)象的原因在于越是高定位，越是功能全，往往就越能吸引各方的注意，就越能夠從上級或其他地方吸引到投資，從而形成了一種特定的攀高的激勵機制。如果說國際上比較突出的“城市病”在一些國家的首都和特大城市出現(xiàn)，那么中國的特點就是“城市病”已經(jīng)蔓延到省會城市甚至二三線城市。這種定位高、功能全的城市建設(shè)往往投入巨大，但潛在的投資浪費的風險也很大。畢竟一個國家不可能有那么多的金融中心或者是其他各種中心。
??二是地方政府推動城市化心情太急。
??從各級政府提出的發(fā)展目標和實現(xiàn)速度看，中國城市化的進程太快了，很多在其他國家需要10年、20年甚至半個世紀才能完成的建設(shè)，我們在一個4~5年任期之內(nèi)就必須完成，與國外形成了鮮明的對比。典型的例子就是哈佛大學近10年前在薩默斯擔任校長期間啟動的一個擴展校園的計劃，要在查爾斯河的另一邊增建一些教學和研究樓群。相關(guān)計劃與當?shù)匕傩?、校?nèi)教師學生經(jīng)過多輪溝通，甚至在學校辦公樓中單獨辟出一個展室，向感興趣的社會公眾解釋說明新校園的方案。但這個計劃要經(jīng)過15~20年的過程才能完成。
??就在哈佛擴建方案征求意見的同時，中國數(shù)以百計的大學已經(jīng)在幾年之間建成了一座座新的大學城或新校區(qū)。這種差別，一方面有我們作為后發(fā)國家爭分奪秒的干勁兒、有我們地方政府的各種創(chuàng)新，另外一個方面也有我們?nèi)纹谥频囊蛩亍８骷夘I(lǐng)導干部都非常急迫，希望在自己的任期內(nèi)干出一番業(yè)績，為自己下一步的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。但城市化發(fā)展和城市建設(shè)的很多重要過程與我們干部任職的周期未必吻合。最近很多城市遭受極端氣候事件影響暴露出的城市基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的問題，就反映了我們“大干快上”的后遺癥。很多城市重大發(fā)展項目留下的后遺癥還遠遠沒有暴露，因為當時主政的領(lǐng)導目前已經(jīng)成為上級領(lǐng)導了，大家當然不愿意給領(lǐng)導臉上抹黑。這樣就形成了一個惡性循環(huán)。
??三是城市規(guī)劃及相關(guān)政策變化太快。
??與上面的問題相關(guān)的一個問題就是我們的官員變化太快，規(guī)劃變化太快，政策變化太快，工程項目執(zhí)行得更快。官員一變，發(fā)展思路和規(guī)劃就要跟著變，相應(yīng)的政策和執(zhí)行都要變。當今中國政治經(jīng)濟社會發(fā)展環(huán)境在不斷變化，城市規(guī)劃及相關(guān)政策的變化是理所當然的。
??但是一個城市的經(jīng)濟社會也有其內(nèi)在的發(fā)展規(guī)律，人文社會環(huán)境也有其演變規(guī)律，一個好的城市規(guī)劃就是應(yīng)該在認識到這些規(guī)律的基礎(chǔ)上對一個城市長遠發(fā)展的勾勒。如果這種規(guī)劃可以兩三年就隨意更改，要不就是這種規(guī)劃根本沒有前瞻性，要不就是這種更改是違背城市發(fā)展規(guī)律的。現(xiàn)在很多城市“千城一面”，奢華凌亂，就是這種快速變化的后果。
??中國城市發(fā)展的幾個核心要素：理念、制度、資源
??造成上面這些問題的根源在哪里？我想是否可以從城市發(fā)展的理念、制度和資源這三個核心要素來考慮。
??城市發(fā)展的首要因素是理念。
??目前城市化的觀念好像就是物理空間環(huán)境的變化，所以城市化的快速發(fā)展有一個因素就是把原來屬于鄉(xiāng)村的地域劃入城市空間地域。但是更嚴格地說，這種城市化可能是不完全的城市化，甚至是空心的城市化。因為城市化的核心應(yīng)該是人的全面的現(xiàn)代化，包括人的思想觀念、價值追求、生活方式、知識結(jié)構(gòu)等現(xiàn)代化。
??現(xiàn)在全社會都關(guān)心的農(nóng)民工問題背后就是拿什么來衡量城市化。農(nóng)民工的出現(xiàn)是從上世紀80年代開始，他們活躍在城市生活中的各個方面，是我們生活的一部分，但他們跟我們生活在兩個世界。我們當時覺得不習慣，現(xiàn)在已經(jīng)習以為常了。這就是目前這種不完全城市化的問題，把城市化看成是人的生活所在地的現(xiàn)代化，從這個意義上說，成百上千萬的農(nóng)民工兄弟姐妹生活在城市，已經(jīng)城市化了。但是他們并沒有享受到現(xiàn)代化的好處，他們離真正的城市化很遠。
??還有很多與城市相關(guān)的理念問題，如可持續(xù)發(fā)展的理念在城市化過程中尤其重要。我們所要的現(xiàn)代化不僅是我們這一代人的現(xiàn)代化，而是未來可持續(xù)的現(xiàn)代化，不能我們這代人把所有的資源（包括土地）都消耗光了。所以我覺得城市化首先要考慮的是理念問題。
??其次是城市發(fā)展背后的制度要素。
??要想理解當今中國城市發(fā)展的各種現(xiàn)象，核心是了解其背后的各種制度安排。例如，前面談到的中國城市發(fā)展定位太高太全，其背后的制度原因是我們當前城市發(fā)展資源配置的制度安排不合理，越是定位高、定位全的城市，越有可能從中央或上一級的政府獲取更多的發(fā)展資源或重大項目，越有可能形成正反饋循環(huán)，在激烈的城市發(fā)展競爭中實現(xiàn)高速發(fā)展。
??因此，要想改變觀念，做到資源配置的科學化，非常重要的一點就是建立城市發(fā)展科學化與民主化的制度安排，當今媒體上經(jīng)常談到財政透明與公共治理、公共決策、協(xié)商民主、反腐倡廉、廉潔城市、群眾公議制度、社會治理創(chuàng)新方面，都是制度建設(shè)的內(nèi)容，都需要深入探討。如果沒有這樣的制度保障，我們所提倡的各種先進理念是很難落實的。
??還有就是城市化涉及到的資源。
??目前大家關(guān)心的是資源配置的科學化問題，包括城市空間資源利用的科學化，城市規(guī)劃的變革，城市經(jīng)濟的發(fā)展和城市管理的創(chuàng)新等。核心問題是各種資源怎么能夠非常好地利用起來，這里有很多方面的問題值得探討。我們過去過于注重一個城市的有形資源的利用，其實城市無形資源，如文化資源等也是非常重要的。美國匹茲堡市的轉(zhuǎn)型升級中文化社會資本起了非常關(guān)鍵的作用。
??國外城市發(fā)展的比較 以美國中小城市為例
??我從1991年博士畢業(yè)開始從事教學和研究工作，20多年走過全世界50多個國家、上百個城市，除了一些自然或歷史名城外，真正有特色、讓人印象深的并不多。但2007~2008年，我在哈佛訪問期間受到邀請走過的幾個美國的中小城市，反倒給我留下了很深的印象。
??第一個城市是加州圣塔芭芭拉市。這是一個很漂亮的小城，加州大學圣塔芭芭拉分校就在這個小城中。這個城市最大的特點就是非常恬靜自然。圣塔芭芭拉市的機場是非常樸實簡單的建筑，很多人猜不出這是機場。反觀國內(nèi)，不管城市大小，只要有機場，一定都是宏偉高大的建筑，造成不少浪費。圣塔芭芭拉所反映的和諧求實的心態(tài)是城市化過程非常需要的。
??第二個城市是美國中西部一個叫堪薩斯的城市。一個小小的賀卡，被賣到全球去，每年銷售額幾十億美元，但其總部卻在美國名不見經(jīng)傳的一個中西部城市，這是很不容易的。這種賀卡需要各種文化的積淀，也需要時尚，這在大城市比較容易，在中西部的中小城市就很難了。但是他們做到了，依靠的是什么？就是追求卓越的精神、精益求精的精神，把賀卡當成全世界最重要的東西去設(shè)計去制造。這個公司的精神實際上是這個城市文化的一個縮影?？八_斯市還有不少公司都是這種追求卓越、精益求精文化的受益者，包括著名的生產(chǎn)GPS裝置的Garmin International公司。相比之下，我們國內(nèi)的很多中西部城市總覺得沒有產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機會，但跟美國中西部這個小城市相比就應(yīng)該感到慚愧。
??第三個城市就是美國南卡羅來納州的查爾斯城。這個城市是《飄》這部小說女主人公郝思嘉的故鄉(xiāng)。2008年，我應(yīng)邀去查爾斯城參加美國智庫布魯金斯學會的理事會，被這個美國南部的小城給迷住了。小城古樸安靜，風光秀麗，很多殖民地時代的房屋建筑仍然保留完好，有很多早年美國發(fā)展的歷史遺跡。但給我印象更深的還是這個城市的市長，Joseph Riley。他從1975年當選市長之后，到現(xiàn)在已經(jīng)連選連任10屆了，是美國城市管理界的“常青樹”。他一生的追求，就是要把這個城市的歷史文化發(fā)揚光大，把古建筑保護好、恢復好，給當?shù)匕傩赵旄！２剪斀鹚箤W會理事會期間，他被邀請作為午餐嘉賓介紹查爾斯城，Riley市長放著PPT，操著軟綿綿的南方口音，津津樂道，一下子就講了一個多小時，遠遠超過預訂時間，主持人不得不從中打斷。第二天，南卡的州長來問我對查爾斯城的印象，我提起了Riley市長的講座，州長馬上就問，他講完了嗎？我們馬上就會心地笑起來。在Riley市長講不完的PPT背后是他對這個城市真摯的感情和保護這個城市風貌的那種持之以恒的追求。而這種感情和追求也正是最值得今天中國城市管理者所學習的。
??第四個城市就是美國賓夕法尼亞州的匹茲堡市。我在上世紀80年代后期在這里的卡內(nèi)基梅隆大學讀博士，對這個城市有一些感性的認識，但直到今年6月隨中國工程院代表團參加中國特色城市化研究調(diào)研，才對這個城市的歷史變遷和這種變遷的原動力真正有所了解。這種原動力就是不斷創(chuàng)新的精神。
??匹茲堡市的發(fā)展過程經(jīng)歷了不同尋常的變革，它從一開始作為資源型的產(chǎn)煤城市，到后來成為鋼鐵制造中心，到現(xiàn)在是以信息和醫(yī)療服務(wù)業(yè)為代表的高科技產(chǎn)業(yè)的中心，中間經(jīng)歷過巨大的變化。其中包括上世紀70年代由于煉鋼技術(shù)變革的沖擊，鋼鐵工業(yè)在短短幾年內(nèi)垮下來的慘痛經(jīng)歷。十幾萬鋼鐵工人失業(yè)，背井離鄉(xiāng)，整個城市的房地產(chǎn)業(yè)至今尚未恢復。
??盡管其支柱產(chǎn)業(yè)受到沉重打擊，這個城市的創(chuàng)新精神沒有改變，從而使得其能夠不斷改革，不斷創(chuàng)新。正是在這種不屈不撓的創(chuàng)新精神的支撐下，匹茲堡努力發(fā)揮研究型大學的作用，突出城市文化和社會資本的功能，通過政府、企業(yè)和社會的共同努力實現(xiàn)了城市的轉(zhuǎn)型與復興，使其成為全世界老工業(yè)城市轉(zhuǎn)型升級、煥發(fā)青春、發(fā)展高科技產(chǎn)業(yè)的典范。上個世紀美國鋼鐵工業(yè)鼎盛時期，美鋼聯(lián)的總部大樓是匹茲堡市中心最高的建筑之一?，F(xiàn)在這個大樓上的幾個字母是UPMC，是匹茲堡大學醫(yī)學中心的縮寫（University of Pittsburgh Medical Center）。從鋼鐵公司總部到醫(yī)學研究中心變化背后所反映的是一種與時俱進的變革。這種轉(zhuǎn)變的背后就是勇于創(chuàng)新的精神。
??如何推動中國特色的城市化
??第一是舍得放，也就是能夠割舍，敢于放棄。
??我們每個城市什么都想做，最后一看什么也沒做好，還不如集中一點，發(fā)掘這個城市自己的優(yōu)勢，長期做下去，可以真正成為一個有特色的城市。其實大家仔細想想，我們走過的很多地方，真正給你留下深刻印象的，可能就是那個城市幾十年、上百年甚至上千年在某一個方面所形成的特色。所以，我們的城市規(guī)劃在戰(zhàn)略定位和規(guī)劃上敢不敢創(chuàng)新、敢不敢有所放棄？現(xiàn)在很多城市講發(fā)展戰(zhàn)略，其實所謂戰(zhàn)略就是要有所舍棄。
??第二就是慢一點。
??劍橋前幾年迎來了800周年校慶，我正好到那里去開一個會，看他們好像也沒有搞什么特別盛大的紀念活動，但在街上掛了很多小旗，這面小旗上是牛頓的手稿，那面小旗上是DNA的標志，還有的小旗是著名樂曲的譜子等。對于劍橋來說這些就夠了。劍橋大學800年有很多東西流行了又過去了，最后積淀下來的就是這些傳世之作，這些人類文明的瑰寶有一件就足以讓人傲立于世，更何況有這么多，讓人真正感覺到這個大學對人類文明的貢獻和地位。
??城市跟大學一樣，具有足夠的包容性，能夠容納各種的時尚和流行。但是城市又是篩子，那些禁不起風吹雨打的，耐不住改朝換代的，都逐漸被淘汰掉了。而那些經(jīng)得起時間考驗的，過得了不同朝代的火眼金睛的就隨時間沉淀下來，成為城市寶貴的財富。這個篩選積淀的過程需要時間，不能太快。所以我想，有些東西還是稍微慢一點。矛盾的暴露需要時間，人們的品位形成需要時間，問題的解決也需要時間。
??第三是可持續(xù)。
??我們講生態(tài)資源的可持續(xù)講得多，落實的遠遠不夠。中國城市的環(huán)境污染和生態(tài)環(huán)境惡化已經(jīng)不僅僅是大城市的事情，也開始蔓延到很多中小城市。這種生存環(huán)境的惡化給我們造成的損失以及給我們后代所帶來的負擔遠遠要超過我們目前的任何估算。如果中國的城市發(fā)展再不把可持續(xù)發(fā)展放在更加重要的位置，高速的城市化可能會給中國帶來環(huán)境和生態(tài)的更大挑戰(zhàn)。
??同時，制度建設(shè)中的可持續(xù)性也非常關(guān)鍵。例如，我們對公共財政體系的建設(shè)關(guān)注不夠，沒有一個健全的公共財政體系，很多地方的城市化就很難持續(xù)下去。有很多地方政府有各種創(chuàng)新，但只有跟百姓的長遠利益相一致，這種制度創(chuàng)新才可以持續(xù)下去，否則也將是曇花一現(xiàn)。研究公共管理的都知道，中國現(xiàn)在地方政府創(chuàng)新的做法很多，但十年二十年之后能留下來的不多，究其原因，很多所謂的創(chuàng)新都是不可持續(xù)的。
??根據(jù)各種推算，中國在未來的幾十年中還會有幾億農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)化為城市人口。如何在這個過程中抓住理念、制度和資源這3個核心要素，按照舍得放、慢一點、可持續(xù)的思路，總結(jié)和借鑒國內(nèi)外城鎮(zhèn)化發(fā)展的經(jīng)驗和教訓，確保中國城鎮(zhèn)化的過程在“人的現(xiàn)代化”的健康道路上發(fā)展，這既是我們這一代人面臨的歷史性命題，也是中國實現(xiàn)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路。
來源：中國建設(shè)報
