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黃艷:統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理,提高城市治理水平

發(fā)布時(shí)間:2021年09月28日     瀏覽次數(shù):537次

   導(dǎo)讀

   2021年9月25日,2020/2021中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)暨2021中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)術(shù)季在四川省成都市隆重開(kāi)幕,本屆規(guī)劃年會(huì)的主題是“面向高質(zhì)量發(fā)展的空間治理”。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)黃艷在大會(huì)上講話(huà),以“統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理提高城市治理水平”為主題,與大家共同學(xué)習(xí)了中央領(lǐng)導(dǎo)同志的相關(guān)重要講話(huà)和指示精神,從七個(gè)方面分享了統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理的政策舉措。

   一、習(xí)近平總書(shū)記關(guān)于統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要論述

   黨的十八大以來(lái),習(xí)近平總書(shū)記就統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理工作發(fā)表了一系列重要講話(huà),做出一系列重要指示批示。黨的十九屆五中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的第十四個(gè)五年規(guī)劃和二O三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》對(duì)統(tǒng)籌城市規(guī)劃、建設(shè)、管理提出的明確要求,為走出一條中國(guó)特色城市建設(shè)和治理道路指明了方向,提供了根本遵循。

   二、全面開(kāi)展城市體檢,統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理

   (1)黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)城市體檢工作做出重要部署

   習(xí)近平總書(shū)記2015年在中央城市工作會(huì)議上指出:著力解決“城市病”等突出問(wèn)題,健全社會(huì)公眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)和第三方考評(píng)機(jī)制。

   習(xí)近平總書(shū)記在2017年視察北京城市規(guī)劃建設(shè)管理:建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。

   中央全面深化改革委員會(huì)部署2020年改革任務(wù),要求我部牽頭建立城市體檢評(píng)估機(jī)制。

   中辦、國(guó)辦2021年7月印發(fā)文件,要求建立健全城市體檢評(píng)估制度、制定評(píng)估標(biāo)準(zhǔn),要求城市政府定期開(kāi)展體檢評(píng)估,并制定年度建設(shè)和整治行動(dòng)計(jì)劃,依法依規(guī)向社會(huì)公開(kāi)體檢評(píng)估結(jié)果。

   (2)工作理念

   體檢評(píng)估不是掛起來(lái)的診斷圖,是要把評(píng)估的報(bào)告轉(zhuǎn)成實(shí)際行動(dòng),把資源統(tǒng)籌起來(lái),解決城市問(wèn)題,解決城市發(fā)展目標(biāo)問(wèn)題。

   第一,落實(shí)新發(fā)展理念,統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理。這需要明確城市安全的底線(xiàn)在哪里、安全風(fēng)險(xiǎn)在哪。另外要推動(dòng)新的發(fā)展目標(biāo),下個(gè)五年最重大的目標(biāo)就是雙碳,這也是世界共同的目標(biāo)。同時(shí),要看到城市問(wèn)題的病因在于不整體、不系統(tǒng),我們有一個(gè)很好的規(guī)劃藍(lán)圖,但是實(shí)施規(guī)劃藍(lán)圖的各主體方是碎片的,所以系統(tǒng)性是需要解決的。

   第二,堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,了解市民關(guān)心的問(wèn)題,精準(zhǔn)查找城市病。體檢評(píng)估要圍繞人民群眾關(guān)心的“房前屋后”的小事,增強(qiáng)人民群眾獲得感、幸福感、安全感。通過(guò)城市體檢發(fā)現(xiàn)病灶、診斷病因、開(kāi)出藥方,綜合施治解決短板和矛盾。

   第三,堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向相結(jié)合。以問(wèn)題導(dǎo)向?yàn)橄?,制定三個(gè)導(dǎo)向相結(jié)合的指標(biāo)體系,全面評(píng)價(jià)城市規(guī)劃建設(shè)管理工作。倒逼城市政府加強(qiáng)目標(biāo)、問(wèn)題、資源的有效銜接。

   (3)工作開(kāi)展情況

   當(dāng)前已形成系統(tǒng)的城市體檢評(píng)估指標(biāo)體系;建立了城市自體檢、第三方體檢和社會(huì)滿(mǎn)意度調(diào)查相結(jié)合的綜合分析方法。城市體檢工作也取得了顯著成效,城市體檢評(píng)估工作機(jī)制已逐步建立,城市開(kāi)發(fā)建設(shè)重點(diǎn)向補(bǔ)短板、提質(zhì)量方向轉(zhuǎn)變。城市體檢已成為統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理的重要抓手,有效解決“整體系統(tǒng)規(guī)劃——分散碎片建設(shè)”的問(wèn)題,并且推動(dòng)城市治理能力提高,營(yíng)造全社會(huì)共同參與的良好平臺(tái)。成都的“幸福美好生活十大工程”、重慶的“一表、三單、一方案”、景德鎮(zhèn)的“以城市體檢推動(dòng)城市更新”、長(zhǎng)沙的“城市治理‘全生命周期’理念”等案例都取得了成功。

   三、實(shí)施城市更新行動(dòng),推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展

   (1)城市更新的內(nèi)涵

   城市更新行動(dòng)是“十四五”規(guī)劃的重要部署,我國(guó)已進(jìn)入城市化的中后期,城市發(fā)展進(jìn)入城市更新的重要時(shí)期,由大規(guī)模增量建設(shè)轉(zhuǎn)為存量提質(zhì)改造和增量結(jié)構(gòu)調(diào)整并重,從“有沒(méi)有”轉(zhuǎn)向“好不好”。既要解決城鎮(zhèn)化過(guò)程中的問(wèn)題,還要更加注重解決城市本身所產(chǎn)生的問(wèn)題。

   (2)城市更新的重要意義

   城市發(fā)展建設(shè)進(jìn)入新的歷史時(shí)期,適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì),推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求;堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑;推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的有效途徑;推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板、提升人民群眾獲得感幸福感安全感的重大舉措。

   (3)城市更新的行動(dòng)目標(biāo)

   堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想,建設(shè)宜居城市;堅(jiān)持綠色低碳發(fā)展路徑,建設(shè)綠色城市;統(tǒng)籌發(fā)展和安全,建設(shè)韌性城市;堅(jiān)持系統(tǒng)觀念,建設(shè)智慧城市;堅(jiān)持在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù),建設(shè)人文城市。

   (4)城市更新的重點(diǎn)任務(wù)

   建立完善城市體檢評(píng)估體系,指導(dǎo)系統(tǒng)治理“城市病”;完善城市布局結(jié)構(gòu),健全城鎮(zhèn)體系;

   實(shí)施城市生態(tài)修復(fù)和功能完善工程,提升人居環(huán)境質(zhì)量;強(qiáng)化歷史文化保護(hù),塑造城市風(fēng)貌;加快建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū),加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造;加快推進(jìn)基于數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化的新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和更新改造,整體提升城市建設(shè)水平和運(yùn)行效率;提高城市韌性,統(tǒng)籌城市防洪排澇,系統(tǒng)化全域推進(jìn)海綿城市建設(shè)。

   在實(shí)施城市更新行動(dòng)中要避免慣性思維,改變大拆大建的錯(cuò)誤傾向,為此,2021年8月20日,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于在實(shí)施城市更新行動(dòng)中防止大拆大建問(wèn)題的通知》,提出劃定城市更新重要底線(xiàn),控制大規(guī)模拆除,控制大規(guī)模增減,尊重居民意愿,控制住房租金漲幅等要求。下一階段,城市更新行動(dòng)將進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì),推進(jìn)試點(diǎn)示范,加強(qiáng)監(jiān)管落實(shí)底線(xiàn)要求,完善支持存量更新的土地、規(guī)劃、金融、財(cái)稅等政策體系。

   四、在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承

   2021年8月26日,中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于在城鄉(xiāng)建設(shè)中加強(qiáng)歷史文化保護(hù)傳承的意見(jiàn)》,是自1982年國(guó)家歷史文化名城制度建立以來(lái),中央對(duì)于歷史文化資源全方位保護(hù)的首個(gè)重要的國(guó)家文件,體現(xiàn)了城鄉(xiāng)建設(shè)中歷史文化保護(hù)傳承的重要性。《意見(jiàn)》的主要內(nèi)容,包含總體要求、構(gòu)建城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)傳承體系、加強(qiáng)保護(hù)利用傳承、建立健全工作機(jī)制和完善保障措施五個(gè)方面。下一步,明確黨委政府和各部門(mén)的責(zé)任,通過(guò)評(píng)估、檢查、審計(jì)、瀕危、摘牌、問(wèn)責(zé)等一系列“組合拳”,強(qiáng)化監(jiān)督檢查和問(wèn)責(zé)問(wèn)效是城鄉(xiāng)歷史文化保護(hù)工作的重點(diǎn)之一。同時(shí),保護(hù)工作將從分散保護(hù)走向協(xié)同保護(hù),堅(jiān)持保護(hù)、利用、傳承并重,并不斷探索將保護(hù)工作與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、文化建設(shè)結(jié)合起來(lái)。

   五、統(tǒng)籌城市發(fā)展和安全,提升城市安全韌性

   (1)城市安全面臨嚴(yán)峻形勢(shì)

   改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程波瀾壯闊,創(chuàng)造了世界城市發(fā)展歷史上的偉大奇跡。但同時(shí),經(jīng)過(guò)40多年快速發(fā)展,一些長(zhǎng)期積累的問(wèn)題逐漸凸顯,新的風(fēng)險(xiǎn)也開(kāi)始暴露。城市是各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)的匯集地和高發(fā)地。一旦發(fā)生自然災(zāi)害、安全事故、公共衛(wèi)生事故等,往往對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)重危害,也容易引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。城市安全需要高度關(guān)注!

   (2)加強(qiáng)城市市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

   城市規(guī)劃建設(shè)管理缺乏統(tǒng)籌,長(zhǎng)期“重地上、輕地下”“重建設(shè)、輕管理”,地下設(shè)施底數(shù)不清、運(yùn)行管理不到位、部門(mén)管理協(xié)調(diào)不夠、設(shè)施規(guī)劃建設(shè)缺乏統(tǒng)籌。

   2020年12月,經(jīng)國(guó)務(wù)院同意,住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市地下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》,重點(diǎn)從開(kāi)展普查、掌握設(shè)施實(shí)情,加強(qiáng)統(tǒng)籌、完善協(xié)調(diào)機(jī)制,補(bǔ)齊短板、提升安全韌性,壓實(shí)責(zé)任、加強(qiáng)設(shè)施養(yǎng)護(hù)4個(gè)方面提出10項(xiàng)具體措施。

   (3)加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理

   城市內(nèi)澇治理最能體現(xiàn)規(guī)劃建設(shè)管理的系統(tǒng)性。內(nèi)澇的成因在于:第一,流域區(qū)域洪澇不統(tǒng)籌。山、水、城之間相互關(guān)系不夠協(xié)調(diào),城市防洪與排澇統(tǒng)籌考慮不夠、缺乏銜接,整體缺乏滯水蓄水空間;第二,城市排水防澇工程體系沒(méi)有建立。排水管網(wǎng)、泵站、排水通道欠賬較多,短板突出,河湖水系存在“卡脖子”點(diǎn)位,與排水管網(wǎng)和通道不銜接;第三,應(yīng)急管理體系不完善。城市排水防澇應(yīng)急搶險(xiǎn)人力物力投入不足,搶險(xiǎn)能力弱,部分城市應(yīng)急預(yù)案可操作性差,部門(mén)之間缺乏協(xié)同、職責(zé)邊界不清,應(yīng)急處置“打亂仗”。

   今年,國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)城市內(nèi)澇治理的實(shí)施意見(jiàn)》,明確要求要用統(tǒng)籌的方式、系統(tǒng)的方法解決城市內(nèi)澇問(wèn)題。堅(jiān)持“三個(gè)統(tǒng)籌”,統(tǒng)籌區(qū)域流域生態(tài)環(huán)境治理和城市建設(shè),統(tǒng)籌城市水資源利用和防災(zāi)減災(zāi),統(tǒng)籌城市防洪和排澇工作,逐步建立完善的防洪排澇體系。所以城市內(nèi)澇治理一定要政府統(tǒng)籌。

   (4)加強(qiáng)超高層建筑規(guī)劃建設(shè)管理

   我國(guó)已成為世界上超高層建筑數(shù)量最多和增長(zhǎng)最快的國(guó)家,有6座建筑入選全球10大最高建筑。同時(shí),據(jù)初步統(tǒng)計(jì),2018年至今,全國(guó)在建、擬建的超過(guò)250米的建筑多達(dá)166處。這存在諸多問(wèn)題,如成本問(wèn)題、能耗問(wèn)題、安全問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題,背離了新發(fā)展理念,需要從源頭加強(qiáng)管控。最近,我部正在就加強(qiáng)超高層建筑的規(guī)劃建設(shè)管理的相關(guān)文件公開(kāi)征求意見(jiàn),擬嚴(yán)格控制新建超高層建筑,加強(qiáng)對(duì)已有超高層建筑的管理。

   六、建設(shè)城市信息模型(CIM)平臺(tái),推動(dòng)城市智慧化管理

   介紹一下CIM平臺(tái),這是國(guó)家城市數(shù)字化、信息化、智能化的基礎(chǔ)工程。就是匯聚城市地理信息、建筑、基礎(chǔ)設(shè)施的三維數(shù)據(jù),建立城市三維數(shù)據(jù)底板,再跟地址、人口、單位等軟性的數(shù)據(jù)融合,這是智慧城市建設(shè)的基礎(chǔ)、關(guān)鍵和實(shí)體的信息基礎(chǔ)。我們要落實(shí)國(guó)家的這個(gè)任務(wù),做好這項(xiàng)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上海市CIM基礎(chǔ)平臺(tái)和廣州城市信息模型(CIM)平臺(tái)建設(shè)都值得學(xué)習(xí)。

   七、打通城市管理“最后一公里”,實(shí)現(xiàn)社區(qū)人居環(huán)境共建共治共享

   (1)全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

   社區(qū)是治理平臺(tái)最小的單元,也是老百姓獲得感最強(qiáng)的一個(gè)單元。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程,同時(shí)還是城市基層治理工程,對(duì)滿(mǎn)足人民群眾美好生活需要、推動(dòng)惠民生擴(kuò)內(nèi)需、推進(jìn)城市更新和開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。

   城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造的規(guī)模非常大,“十四五”期間惠及上億人,中央財(cái)政加大補(bǔ)助資金。例如成都市金牛區(qū)撫琴街道西南街片區(qū)改造項(xiàng)目,不僅是設(shè)施改造,還有服務(wù)的體現(xiàn)、體感,以及場(chǎng)景的營(yíng)造,全在這里做起來(lái)了。再比如北京市勁松北社區(qū)改造項(xiàng)目開(kāi)展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)。把典型城市陌生社會(huì),變成一個(gè)有共同歸屬感的美好家園。

   (2)開(kāi)展城市居住社區(qū)建設(shè)補(bǔ)短板行動(dòng),建設(shè)完整居住社區(qū)

   完整社區(qū)這個(gè)概念來(lái)自于吳良鏞先生。完整居住社區(qū)是指為群眾日常生活提供基本服務(wù)和設(shè)施的生活單元,也是社會(huì)治理的基本單元。我國(guó)城鎮(zhèn)居民平均約75%的時(shí)間是在居住社區(qū)中度過(guò)。

   居住社區(qū)普遍存在市政配套設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施不完善、公共活動(dòng)空間不足等突出問(wèn)題,基層社會(huì)治理機(jī)制還不健全,共建共治共享的治理模式亟待建立和完善,迫切需要推動(dòng)建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)。要加快補(bǔ)齊既有居住社區(qū)設(shè)施短板,同步配套新建居住社區(qū)各類(lèi)設(shè)施,明顯改善城市居住社區(qū)環(huán)境,不斷健全共建共治共享機(jī)制,顯著提升完整居住社區(qū)覆蓋率。成都社區(qū)營(yíng)建的很多實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。我們鼓勵(lì)規(guī)劃師建筑師走入社區(qū),與社區(qū)和居民一起營(yíng)造城市的生活家園。

   總結(jié)

   第一,我國(guó)進(jìn)入新的發(fā)展階段,城市治理能力是提高城市競(jìng)爭(zhēng)力和營(yíng)建人民幸福家園的關(guān)鍵。

   第二,統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設(shè)管理是提高城市治理能力的重要基礎(chǔ)。

   第三,城市更新既是轉(zhuǎn)變城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式,也是城市治理的重要內(nèi)容,不要把城市更新看成一種建設(shè)行為。

   第四,城市的社區(qū)營(yíng)造是下階段最重要的發(fā)力點(diǎn),它是人民幸福、城市活力、低碳綠色、共同富裕、基層治理,是一個(gè)非常好的舞臺(tái)。

   城市規(guī)劃是一門(mén)具有悠久歷史和積淀的經(jīng)典學(xué)科,我們既要尊重這個(gè)學(xué)科的基本原理和發(fā)展規(guī)律,也要與時(shí)俱進(jìn)的發(fā)展這個(gè)學(xué)科,探索一條具有中國(guó)特色的城市建設(shè)和治理道路。

                                             來(lái)源:住建廳網(wǎng)