《建設(shè)工程抗震管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）已經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)并正式頒布，9月1日起開始正式施行。在國(guó)新辦9月27日上午舉行的國(guó)務(wù)院政策例行吹風(fēng)會(huì)上，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)張小宏、司法部立法四局局長(zhǎng)黃祎、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部工程質(zhì)量安全監(jiān)管司司長(zhǎng)曲琦介紹《條例》有關(guān)情況，并回答記者提問。
張小宏：我國(guó)是一個(gè)地震多發(fā)頻發(fā)的國(guó)家，大約58%的國(guó)土、55%的人口處于7度以上地震高烈度區(qū)。在地震災(zāi)害中，相當(dāng)部分的人員傷亡主要是由建筑物倒塌造成的。可以說(shuō)，建設(shè)工程抗震工作直接關(guān)系人民生命財(cái)產(chǎn)安全，關(guān)系經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視建設(shè)工程抗震工作，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要著力從加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、健全體制機(jī)制、完善法律法規(guī)、推進(jìn)重大防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)、提高城市建筑和基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力、提高農(nóng)村住房設(shè)防水平和抗災(zāi)能力、引導(dǎo)社會(huì)力量有序參與等方面進(jìn)行努力。
近年來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部加強(qiáng)規(guī)章制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范建設(shè)，目前已基本形成了覆蓋可行性研究、初步設(shè)計(jì)、施工圖審查、竣工驗(yàn)收、工程質(zhì)量安全檢查等環(huán)節(jié)的建設(shè)工程抗震管理體系，在降低地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、減少人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失、保障和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也面臨一些亟待解決的問題，比如，一些保障措施及監(jiān)督管理還存在薄弱環(huán)節(jié)，在一些建設(shè)工程中抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行；由于歷史原因，城鎮(zhèn)老舊建設(shè)工程、農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防措施不夠、抗御地震災(zāi)害的能力不足；建設(shè)工程抗震設(shè)防、鑒定加固等責(zé)任規(guī)定不夠完善，與全過(guò)程管理的需求存在差距等。要破解這些難題，就要從立法層面完善相關(guān)制度設(shè)計(jì)。
2018年，《條例》作為保障和改善民生水平、加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)治理的重要立法項(xiàng)目被列入國(guó)務(wù)院立法工作計(jì)劃。在起草過(guò)程中，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部深入調(diào)研了解建設(shè)工程抗震管理領(lǐng)域有關(guān)情況，系統(tǒng)梳理總結(jié)長(zhǎng)期以來(lái)的工作經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，充分分析借鑒國(guó)外相關(guān)法律法規(guī)和制度體系，在此基礎(chǔ)上，形成了《條例（送審稿）》。在審批過(guò)程中，司法部又先后開展實(shí)地專題調(diào)研、業(yè)界人士座談、部際協(xié)商協(xié)調(diào)和公開征求意見，反復(fù)修改完善，最終形成了《條例（草案）》。《條例（草案）》已經(jīng)國(guó)務(wù)院第135次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，《條例》于2021年7月19日公布，自2021年9月1日起施行。這是新中國(guó)成立以來(lái)建設(shè)工程抗震管理領(lǐng)域的首個(gè)專門行政法規(guī)，對(duì)于提升建設(shè)工程抗震設(shè)防水平和抵御地震災(zāi)害能力具有重大意義。
《條例》共八章五十一條，主要內(nèi)容包括：一是明確新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程抗震設(shè)防要求及相關(guān)措施；二是規(guī)范已建成建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護(hù)；三是提出要加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防；四是強(qiáng)化建設(shè)工程抗震保障措施及監(jiān)督管理；五是強(qiáng)化建設(shè)工程抗震相關(guān)主體的法律責(zé)任追究。
下一步，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、司法部將會(huì)同相關(guān)部門認(rèn)真宣傳貫徹《條例》，加快推進(jìn)配套文件和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的制修訂工作，指導(dǎo)督促地方切實(shí)提升建設(shè)工程抗震管理水平，保障好人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全。
記者： 剛剛在開場(chǎng)介紹時(shí)，張部長(zhǎng)提到了《條例》是新中國(guó)成立以來(lái)建設(shè)工程抗震管理領(lǐng)域的首個(gè)專門法規(guī)。那么，《條例》提出的各項(xiàng)舉措，在各個(gè)方面有哪些“實(shí)招”和“硬招”？
張小宏：針對(duì)現(xiàn)實(shí)當(dāng)中建設(shè)工程抗震管理領(lǐng)域存在的一些薄弱環(huán)節(jié)和突出問題，《條例》提出了一系列有效可行的措施。為了確保這些措施能夠落地見效，《條例》從保障措施和監(jiān)督管理等方面作出了相應(yīng)規(guī)定。
一是明確了各級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門和其他相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格監(jiān)督實(shí)施建設(shè)工程抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)，并明確了監(jiān)管部門在履職時(shí)有權(quán)采取的措施。比如，可以查封涉嫌違反抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的施工現(xiàn)場(chǎng)，發(fā)現(xiàn)可能影響抗震質(zhì)量問題的時(shí)候，可以責(zé)令相關(guān)單位進(jìn)行必要的檢測(cè)鑒定。
二是對(duì)那些沒有抗震設(shè)防措施的或者說(shuō)沒有達(dá)到抗震設(shè)防標(biāo)準(zhǔn)的一些老舊房屋，主要是歷史原因造成的，在抗震加固的時(shí)候，政府要給予必要的政策支持。
三是國(guó)家鼓勵(lì)支持抗震新技術(shù)的研發(fā)與推廣應(yīng)用，通過(guò)更加先進(jìn)的技術(shù)路徑，更加有效地提升建設(shè)工程的抗震能力。
四是住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要會(huì)同相關(guān)部門，建立和完善建設(shè)工程抗震設(shè)防的信息數(shù)據(jù)庫(kù)，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)、信息化手段，提高抗震管理的現(xiàn)代化水平。
五是建立建設(shè)工程抗震的責(zé)任企業(yè)以及相關(guān)從業(yè)人員的信用記錄制度，進(jìn)一步規(guī)范各方主體行為，強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)。
我相信，隨著上述這些措施的實(shí)施，可以有效保障標(biāo)準(zhǔn)，特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施，促進(jìn)抗震技術(shù)發(fā)展，也將有力提升建設(shè)工程的抗震監(jiān)管效能。
記者：我國(guó)是一個(gè)多地震的國(guó)家，地震災(zāi)害多發(fā)頻發(fā)，破壞性地震時(shí)有發(fā)生。請(qǐng)問《條例》對(duì)新建、改建、擴(kuò)建建設(shè)工程的抗震設(shè)防作出了哪些規(guī)定？
曲琦：歷次地震的震害經(jīng)驗(yàn)表明，確保建設(shè)工程的抗震設(shè)防能力是減輕地震災(zāi)害最有效的手段。圍繞新建、擴(kuò)建、改建建設(shè)工程的抗震設(shè)防，《條例》提出了相應(yīng)的要求和措施。一是新建、擴(kuò)建、改建的建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)符合國(guó)家現(xiàn)行的工程建設(shè)抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。二是建設(shè)工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、檢測(cè)等相關(guān)單位和人員應(yīng)當(dāng)依法對(duì)建設(shè)工程抗震負(fù)責(zé)。三是對(duì)于位于地震高烈度設(shè)防地區(qū)、地震重點(diǎn)監(jiān)視防御區(qū)的重大建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)編制抗震設(shè)防專篇，這個(gè)專篇也可以作為設(shè)計(jì)文件的重要組成部分。四是對(duì)學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、兒童福利機(jī)構(gòu)、應(yīng)急指揮中心等單位和機(jī)構(gòu)的重要建筑，都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行重點(diǎn)設(shè)防，這主要是基于對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)和在抗震救災(zāi)中所發(fā)揮作用的考慮。五是對(duì)超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批制度作出了明確的規(guī)定。
目前，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部已在對(duì)照《條例》，系統(tǒng)梳理現(xiàn)行制度體系和標(biāo)準(zhǔn)體系，加快制定修訂相關(guān)規(guī)章、規(guī)范性文件和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面落實(shí)《條例》的各項(xiàng)規(guī)定。
記者:相較于城市建設(shè)工程方面，農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防性能較弱。請(qǐng)問，在加強(qiáng)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防方面，《條例》提出了哪些舉措？
曲琦:在《條例》的制定過(guò)程中，各地普遍反映，農(nóng)村的房屋建設(shè)缺乏監(jiān)管，抗震設(shè)防性能不足，發(fā)生地震時(shí)遭受的損失也最大。近些年來(lái)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部大力推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)農(nóng)村危房改造工程，支持設(shè)防烈度7度以上的地區(qū)農(nóng)戶實(shí)施農(nóng)房抗震改造，努力提升農(nóng)房的抗震安全水平。在今年，云南漾濞6.4級(jí)地震和青?，敹?.4級(jí)地震當(dāng)中，應(yīng)該說(shuō)抗震加固以后的農(nóng)房都經(jīng)受住了地震的考驗(yàn)，沒有發(fā)生一起因?yàn)榉课莸顾斐傻娜藛T死亡。加固以后的這些農(nóng)房也成了農(nóng)民的“保命房”“安心房”。
為了系統(tǒng)解決農(nóng)村建設(shè)工程的抗震設(shè)防存在的問題和短板，我們認(rèn)真總結(jié)梳理了近年來(lái)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防工作的經(jīng)驗(yàn)做法，也對(duì)這些經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行了制度化提升，在《條例》中有所體現(xiàn)，主要是四個(gè)方面：一是各級(jí)政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村建設(shè)工程抗震設(shè)防的管理。二是對(duì)經(jīng)鑒定抗震能力不足的農(nóng)村村民住宅和鄉(xiāng)村公共設(shè)施的抗震加固要給予必要的政策支持。三是在實(shí)施農(nóng)村危房改造、移民搬遷、災(zāi)后恢復(fù)重建的時(shí)候，應(yīng)當(dāng)保證建設(shè)工程達(dá)到抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。四是政府要編制發(fā)放適用于農(nóng)村的抗震技術(shù)圖集，并做好指導(dǎo)服務(wù)、技術(shù)培訓(xùn)、示范推廣等工作。
下一步，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部也將會(huì)同有關(guān)部門繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村房屋安全隱患排查整治，有序開展地震高烈度設(shè)防區(qū)農(nóng)房抗震改造，建立健全農(nóng)房建設(shè)管理服務(wù)長(zhǎng)效機(jī)制，不斷提升農(nóng)房抗震防災(zāi)能力。
張小宏:我補(bǔ)充幾句。剛才曲司長(zhǎng)提到的農(nóng)房抗震確實(shí)是一個(gè)薄弱點(diǎn)，這幾年國(guó)家通過(guò)農(nóng)村危房改造、農(nóng)房抗震改造，取得了比較明顯的效果。剛才已經(jīng)講到，今年在云南和青海的地震中，沒有發(fā)生因?yàn)檗r(nóng)房倒塌而致死的情況，一方面證明了我們這幾年農(nóng)房抗震加固改造工作的成效，同時(shí)一些經(jīng)驗(yàn)也吸收到了《條例》當(dāng)中。我想，通過(guò)后續(xù)我們持續(xù)不斷的努力，農(nóng)房抗震的能力水平應(yīng)該也會(huì)發(fā)生更大的變化。
記者:我們注意到，《條例》的一大亮點(diǎn)就是明確了各方的法律責(zé)任，能否談?wù)劸唧w情況？如果因建設(shè)工程抗震能力不足而導(dǎo)致群眾重大生命財(cái)產(chǎn)損失將如何處罰？
黃祎:這次《條例》為了提高建設(shè)工程抗震防災(zāi)能力，規(guī)范了一系列的制度措施。剛才張小宏副部長(zhǎng)和曲琦司長(zhǎng)講了很多制度措施。怎么能夠保證這些制度措施落實(shí)到位，《條例》專門就此作了規(guī)定。為了確?！稐l例》所確立的制度措施能夠真正落到實(shí)處，切實(shí)提高建設(shè)工程抗震防災(zāi)能力，依法保障人民群眾生命財(cái)產(chǎn)安全，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，《條例》設(shè)定了非常嚴(yán)格的法律責(zé)任，強(qiáng)化責(zé)任追究。主要有以下幾個(gè)方面：
一是加大對(duì)建設(shè)工程抗震相關(guān)主體的處罰力度。在做好與防震減災(zāi)法、建筑法和《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律、行政法規(guī)銜接的前提下，《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位、工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)和抗震性能鑒定機(jī)構(gòu)等相關(guān)主體的責(zé)任追究，特別是加大了對(duì)建設(shè)單位及相關(guān)責(zé)任人的處罰力度。
二是綜合運(yùn)用多種處罰措施。對(duì)于違反《條例》規(guī)定的違法行為，規(guī)定了責(zé)令停止施工、罰款、責(zé)令停業(yè)整頓、降低資質(zhì)等級(jí)或者吊銷資質(zhì)證書、吊銷執(zhí)業(yè)資格證書、終身禁止從事相關(guān)業(yè)務(wù)等處罰措施。
三是重罰出具虛假報(bào)告的違法行為。這次在《條例》中作出非常明確的規(guī)定，對(duì)工程質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)出具虛假的檢測(cè)數(shù)據(jù)或者檢測(cè)報(bào)告、抗震性能鑒定機(jī)構(gòu)出具虛假鑒定結(jié)果等行為，除設(shè)定一定數(shù)額的罰款措施外，情節(jié)嚴(yán)重的，對(duì)相關(guān)單位及其直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法設(shè)定吊銷資質(zhì)證書、執(zhí)業(yè)資格證書以及限制從業(yè)等處罰措施。
通過(guò)這些嚴(yán)格的責(zé)任追究，確保剛才講的這些制度措施能夠真正落到實(shí)處。
記者:地震通常對(duì)建設(shè)年代比較久的老舊建筑造成的危害比較大。請(qǐng)問，《條例》對(duì)老舊建筑的鑒定、加固、維護(hù)有哪些作用？目前全國(guó)各地有不少老舊建筑，工作量應(yīng)該比較大，請(qǐng)問住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部怎么應(yīng)對(duì)這個(gè)挑戰(zhàn)？
曲琦:由于歷史原因，建造年代較早的一些城鎮(zhèn)老舊建筑工程以及農(nóng)村的建筑工程所采取的抗震設(shè)防措施不夠，造成了抗御地震災(zāi)害能力不足。近些年來(lái)，我們針對(duì)農(nóng)村民居，大力推進(jìn)農(nóng)村危房改造和抗震改造工程。對(duì)于城鎮(zhèn)住宅，我們則是通過(guò)將符合棚戶區(qū)改造范圍和標(biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)危房?jī)?yōu)先納入到棚改計(jì)劃，推動(dòng)實(shí)施地震易發(fā)區(qū)房屋設(shè)施加固工程。這些措施有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)老舊房屋抗震安全水平的提升。
為了規(guī)范已建成的建設(shè)工程的抗震鑒定、加固和維護(hù)，《條例》也明確規(guī)定：一是國(guó)家實(shí)行建設(shè)工程抗震性能鑒定制度，已經(jīng)在《條例》中有明確規(guī)定。二是根據(jù)抗震性能鑒定結(jié)果，需要進(jìn)行抗震加固，且具備加固價(jià)值的建設(shè)工程應(yīng)當(dāng)進(jìn)行加固。三是抗震加固竣工驗(yàn)收合格后，應(yīng)當(dāng)公示抗震加固的時(shí)間、后續(xù)使用年限等信息。通過(guò)實(shí)施《條例》規(guī)定的這些制度，確保既有建筑抗震能力不斷提升。
張小宏:存量建筑的數(shù)量確實(shí)比較大。這幾年城市里通過(guò)棚改，通過(guò)危房改造，解決了一批；農(nóng)村的危房改造、抗震改造，也在逐步推進(jìn)。另外，我們現(xiàn)在也在做全國(guó)城鄉(xiāng)房屋建筑調(diào)查，這些信息建立起來(lái)以后，我想再根據(jù)《條例》確定的一些強(qiáng)制鑒定、加固的制度措施，后續(xù)工作應(yīng)該會(huì)有更好的進(jìn)展。
記者:《條例》中提到了超限高層建筑工程，請(qǐng)問具體的概念是什么？另外，設(shè)立超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批制度，請(qǐng)問基于何種考慮？關(guān)于超限審批，這是一項(xiàng)重要制度，請(qǐng)曲琦司長(zhǎng)回答。
曲琦:我先回答一下超限高層建筑工程的具體概念。超限高層建筑工程主要是指超出國(guó)家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)所規(guī)定的適用高度和適用結(jié)構(gòu)類型的高層建筑，以及體型特別不規(guī)則的高層建筑。這類建筑沒有完全適用的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)。大家知道，對(duì)于一般的建設(shè)工程，我們只要嚴(yán)格按照工程建設(shè)抗震設(shè)防強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行勘察、設(shè)計(jì)、施工就可以保證其抗震安全。但是對(duì)于超限高層建筑，它沒有完全適用的標(biāo)準(zhǔn)作為依據(jù)，所以就要進(jìn)行抗震設(shè)防的專項(xiàng)審查。超限高層建筑工程往往體量非常大，結(jié)構(gòu)體系也比較復(fù)雜，人員比較集中，所以在設(shè)計(jì)建造過(guò)程中，如果不能確保其有足夠的抗震能力，一旦發(fā)生破壞性地震，勢(shì)必造成巨大的經(jīng)濟(jì)損失和人員傷亡?！稐l例》設(shè)立超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批制度，也是基于這樣的背景。
具體的規(guī)定，就是要在工程項(xiàng)目的初步設(shè)計(jì)階段實(shí)施事前管控，由各省級(jí)住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門組織經(jīng)驗(yàn)豐富的工程抗震專家，對(duì)建設(shè)單位報(bào)送的超限高層建筑工程的設(shè)計(jì)文件進(jìn)行嚴(yán)格審查，對(duì)采取的抗震設(shè)防措施合理可行的予以批準(zhǔn)。超限高層建筑工程抗震設(shè)防審批意見是后續(xù)施工圖設(shè)計(jì)和審查的一個(gè)重要依據(jù)。另外，《條例》同時(shí)還規(guī)定了對(duì)超限高層建筑工程，建設(shè)單位未經(jīng)審批不得施工，設(shè)計(jì)單位不按審批意見進(jìn)行設(shè)計(jì)的，將視情節(jié)予以處罰，這些處罰包括罰款、停業(yè)整頓、降低資質(zhì)、吊銷資質(zhì)等。造成損失的，還要依法承擔(dān)賠償責(zé)任。上述這些規(guī)定的目的，就是要切實(shí)保障超限高層建筑工程的抗震安全。
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